הצעת חוק הבנקאות (תיקון) – סגירת סניפים

עמדת המדד-התנגדות מלאה

  • עיקרי החוק

הצעת החוק מבקשת לחייב בנק המעוניין לסגור את אחד מסניפיו להודיע על כך למפקח על הבנקים 60 יום טרם סגירת הסניף, על מנת שהמפקח יוכל להתנגד לסגירת הסניף, אם יראה לנכון.

מטרת החוק היא להגן על לקוחות הבנק באזור הסניף המיועד לסגירה, ולמנוע את סגירתו במידה והיא תפגע בשירות הניתן ללקוחות הסניף.

  • תמצית חוות הדעת

הצעת החוק הינה התערבות לא מוצדקת בשיקוליהם הכלכליים והעסקיים של מנהלי הבנקים ופגיעה ביכולתם לייעל את המערכת שבראשה הם עומדים, התערבות שתיפגע ברווחיות הבנק ועלולה לפגוע בציבור לקוחותיו.

  • פרטים טכניים על הצעת החוק

הצעה זו היא תיקון חקיקה: תיקון סעיף 28 בחוק הבנקאות (רישוי), התשמ"א–1981, לאחר סעיף (ג) יבוא בסעיף (ד) התיקון הנ"ל.ההצעה הנדונה הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים והונחה על שולחן הכנסת ביום ד' באב התשע"ה – 20.7.15 ע"י חברי הכנסת איתן כבל, אורי מקלב, דוד ביטן,יצחק וקנין' עבד אל חכים חאג' יחיא, דב חנין, יוסי יונה, איילת נחמיאס ורבין, טלי פלוסקוב, יעקב פרי, עיסאווי פריג', נורית קורן, נאוה בוקר, נחמן שי, ענת ברקו, אחמד טיבי, מיכל רוזין, תמר זנדברג, זהבה גלאון, יואל חסון, משה גפני ומיקי רוזנטל. ההצעה אושרה בוועדת השרים לענייני חקיקה ב- 6.3.2016.


  • רקע

ההצעה מבקשת להסמיך את המפקח על הבנקים לשלול מבעלי הבנקים את הסמכות לסגור סניף שהם אינם רואים בו צורך עקב חוסר רווחיותו. ההצעה מנומקת בכך "שסגירת סניף עשויה לפגוע בצורה משמעותית בשירותים הניתנים ללקוחות התאגיד הבנקאי באזור מסוים או בטובת הציבור" (כלשון ההצעה). הצעה זו בעייתית ממספר סיבות:

1. המשך הפעלת סניף שאינו רווחי משמעותה עיכוב בהתייעלות הבנק ונטילת כסף מבעלי מניות הבנק על מנת שללקוחות הסניף תהיה גישה נוחה לבנק בו הם חברים. נטילת כסף מאדם על מנת שלאחר יהיה נוח היא פגיעה בזכויות הקניין הפרטי של בעלי הבנקים ופגיעה בתהליך התייעלות בריא, צעד שנדרשים נימוקים כבדי משקל כדי להצדיק אותו. אחזקת סניף לא רווחי עולה כסף רב, כסף שיכול היה לשמש להשקעות ויצירת הון נוסף עבור הבנק, או לחילופין היה יכול לשמש כדיבידנדים.

לאור זאת, ברור שפגיעה בהתייעלות הבנק פוגעת גם בבעלי המניות. חשוב לציין שקרנות הפנסיה של רוב הציבור בישראל מושקעות בבנקים, כך שבמידה ורווחיות הבנקים תיפגע עקב עיכוב בתהליכי התייעלות תפגענה גם קרנות הפנסיה של הציבור כולו.

2. פתיחת סניף בנק היא השקעה, וכמו כל השקעה, יש בה סיכון מסוים להפסד. בעלי הבנק מצפים לרווחים מסוימים מפתיחת סניף ולכן מוכנים לקחת סיכון שהסניף יפסיד סך מסוים של כסף שהושקע בו. מתן סמכות למפקח חיצוני להתנגד לסגירת הסניף במקרה של הפסד משמעותה גידול דרסטי בפוטנציאל ההפסד של הסניף וריבוי רגולציה מיותרת, שכן עד היום במידה וסניף לא היה רווחי במשך זמן בעלי הבנק היו יכולים לסוגרו מיד, אך לאחר הצעת החוק בעלי בנק עלולים למצוא עצמם מתחזקים סניפים שכבר זמן רב אינם רווחיים, אך עקב הוראה של רגולטור הם אינם רשאים לסגור אותו.

ככל שהשקעה מסוכנת יותר ובעלת פוטנציאל הפסד רב יותר, כך גדל הסיכוי שהמשקיע ייסוג מההשקעה ויחשוש לסכן את ממונו. לענייננו, הגדלת פוטנציאל ההפסד בפתיחת סניף בנק משמעותה שבעלי הבנקים עלולים שלא לפתוח סניפים באזורים בהם יש חשש גדול שהסניף לא יהיה רווחי, וכך הצעת החוק תפגע יותר בציבור שאתו היא באה להיטיב, ותגרום לבנקים חשש מיותר לפני פתיחת סניף חדש.

בנוסף, פגיעה בהתייעלות הבנקים עלולה לגרום למנהליהם לנסות להרוויח כסף בדרכים אחרות על מנת להציג לבעלי המניות תשואה סבירה, ניסיון שקרוב לוודאי שיתבטא בהגדלת עמלות וריביות, דבר שיפגע בציבור הרחב.

3. בשנים האחרונות עוברים הבנקים בישראל תהליך מחשוב מואץ, ורוב הפעולות הבנקאיות היומיומיות נעשות כיום דרך האינטרנט. תהליך זה הוא מבורך, שכן הוא חוסך ללקוחות הבנקים שעות המתנה רבות, מאפשר לבנקים להתייעל ולפטר עובדים שאינם נצרכים, לסגור ולמזג סניפים באזורים רבים[1]. מאחר ופיתוח אמצעים בנקאיים טכנולוגים מאובטחים עולה כסף רב, שלילת סמכותם של בעלי הבנקים לסגור סניפים עלולה לפגוע בתהליך זה, ואף להאט אותו, מכיוון שהפיתוח הטכנולוגי לא יאפשר את ההתייעלות הרצויה – סגירת סניפים ופיטורי עובדים שהתייתרו עקב תהליך המחשוב. כמו כן, המעבר למערכות ממוחשבות מייתר או לכל הפחות מצמצם את הצורך בהגעה לסניף וממילא הפגיעה בלקוחות הסניף קטנה יותר.

כידוע, מערכת הבנקאות בישראל כפופה לרגולציה רבה ולוועדי עובדים חזקים. מצד אחד, הרגולציה מבטלת את האפשרות לכניסת מתחרים חדשים לשוק, אך מצד שני היא מכבידה מאוד על יכולתם של הבנקים להתייעל, דבר שגורם לבנקים בישראל להיות במקום נמוך במדדי יעילות תפעולית בינלאומיים.

כמו כן הבנקים נסחרים כיום במכפיל הון של 0.7 (לפי אתר ביזפורטל, מדד בנקים, צפיה בתאריך 5.6.2016). במצב נורמלי בנקים צריכים להיסחר במחיר ההון העצמי שלהם (מכפיל הון של 1), כך שהסיטואציה הכללית היא שבגלל המדיניות הכלכלית וחוקי הבנקאות וההון בישראל סך רווחי הבנקים נמוכים מידי ביחס לסיכון הגלום בהם, לפחות לפי האינדיקציות מהשוק.

למרות ההתנגדות לעיל, יש לסייג ולהדגיש ששוק הבנקאות בישראל אינו נקי מבעיות. השוק סובל מתחרותיות נמוכה, מחסמי כניסה גבוהים מאוד, ממשכורות גבוהות מידי ביחס לרווחים ובעיות נוספות. גם אם במצב תקין היינו מצפים שכאשר בנק סוגר סניף מקומי ייכנס שחקן אחר וימלא את הוואקום שייווצר, במצב הנוכחי חסמי הכניסה הגבוהים והתחרותיות הנמוכה עלולים לגרום לבעיה מקומית אמתית במקרה כזה. כמו כן, כפי שצויין לעיל, על פי האינדיקציות מהשוק המבנה האוליגופולי של הבנקים לא מביא לרווחיות יוצאת דופן עבור בעלי המניות אך מסיבות מבניות חלק מהעודפים מגיעים לעובדי הבנק. לכן אין ערובה שההתייעלות תביא דווקא לשיפור במצבן של קרנות הפנסיה המחזיקות במניות הבנקים. עם זאת, מגבלות על ההתייעלות אינן יכולות להיות הפתרון לבעיות הנ"ל. חסמי הכניסה, התחרותיות הנמוכה ומבנה ההעסקה בבנקים הן תוצר של עודף רגולציה ויש לפתור אותן באמצעות הסרת חסמים רגולטוריים ולא באמצעות הוספה של חסמים חדשים. כך למשל, במידה ומגבלה כזו תעבור קיים חשש שהבנקים יגיבו בצעדי מנע, ייסגרו סניפים מעבר למה שמחייבים אותם השיקולים העסקיים וימנעו מלקחת סיכון ולפתוח חדשים. לפיכך יש למקד את המאמץ בהגברת התחרותיות והסרת חסמים רגולטוריים ולא בפתרונות חלקיים שעלולים לגרום יותר נזק מתועלת.

בטווח הקצר, באשר לצרכיהם של אזרחים שעודם נזקקים לסניף בנק, חשוב לציין כי במידה ובמקום כלשהו שירותי הבנקאות עומדים בסכנת סגירה, והמדינה סבורה כי ראוי שיהיה במקום סניף בנק, היא יכולה להשתמש בבנק הדואר ולסבסד את השימוש בו, או לחילופין, לסבסד באופן מלא את עלות אחזקת הסניף המועד לסגירה. בהצעת החוק לא הגדיר המחוקק על פי אילו קריטריונים יקבע המפקח על הבנקים האם יש הכרח בקיומו של סניף במקום או לא. ניתן להציע כי חובת דיווח התאגיד הבנקאי למפקח על הבנקים 60 יום לפני סגירת הסניף תיוותר על כנה. המחוקק יגדיר עקרונות והנחיות שלפיהם יחליט המפקח על נחיצותו של הסניף, ולאור החלטתו על פי אותם עקרונות, תעמיד המדינה מענה בדמות החלופות שהוצעו לעיל.

בכל מקרה, הטלת האחריות לקיומם של שירותי בנקאות באזור מסוים על בנק שבמקרה פתח שם סניף, איננה הוגנת ואינה מחלקת את הנטל באופן הוגן בין הבנקים. מעבר לכך, יש חשש שהבנקים יגיבו בצעדי מנע ויסגרו סניפים מעבר למה שמחייבים אותם השיקולים העסקיים.

  • השפעה תקציבית

ייתכן צורך בהוספת תקנים לעובדים במשרד המפקח על הבנקים, מדובר בעלות תקציבית זניחה.

  • פיזיבליות אכיפה

יכולת האכיפה של הצעת החוק גבוהה, שכן היא מוטלת על המפקח על הבנקים שלו ישנן סמכויות אכיפה וענישה נרחבות.

  • התאמה לערכי המדד

לאור כל האמור לעיל, הצעת החוק שמעוניינת לשלול מהבנקים את הסמכות לסגור סניפים הינה מזיקה ונוגדת את ערכי המדד. ההצעה פוגעת בקניין הפרטי ללא הצדקה מספקת, היא מתיימרת להנדס את השוק, ובאופן כללי מנסה לפתור בעיה שמקורה בעודף רגולציה באמצעות עוד רגולציה וכן לפתור בעיה של ציבור קטן באמצעות פגיעה בציבור הרחב. במידה וההצעה תעבור אנחנו מעריכים שהפגיעה בציבור תהיה גדולה מהתועלת לחלק מהציבור, במידה וצפויה תועלת כזו. אנו ממליצים בטווח הבינוני להתמקד בפתרונות של הסרת חסמי רגולציה ועידוד תחרות. בטווח הקצר, במידה והמדינה מעריכה שבעקבות ההתייעלות ישנה פגיעה מקומית באזורים מסוימים, יש לה את הכלים למלא את החסר באמצעות בנק הדואר או סבסוד סניף מקומי.

[1] על פי נתונים שפורסמו בכתבה בגלובס, נסגרו קרוב ל-60 סניפים בשנתיים האחרונות, בעיקר בערים הגדולות ובעיקר בשלושת הבנקים הגדולים: לאומי, הפועלים ודיסקונט. מתבלט במגמה הפוכה – בנק מזרחי שממשיך בהתרחבות, בעיקר במגזר הערבי.http://www.globes.co.il/news/article.aspx?did=1001129842


Featured Posts

פוסטים אחרונים

  • RSS Social Icon
  • Facebook Social Icon
  • Twitter Social Icon
  • YouTube Social  Icon