הצעת חוק ייצור חשמל מאנרגיה מתחדשת, התשע"ו–2016

עמדת המדד-התנגדות מלאה

  • עיקרי החוק

חיוב מדינת ישראל לעודד ייצור מאנרגיות מתחדשות עד כדי רמה של עשרים אחוזים מהייצור בשנת 2025

  • תמצית חוות הדעת

אנו מתנגדים להצעת החוק וממליצים להותיר את המשך תהליך הרחבת השימוש באנרגיות מתחדשות בידי הממשלה.

  • פרטים טכניים על הצעת החוק

הצעת החוק הוגשה על ידי חברי הכנסת רוברט אילטוב וחמד עמאר בתאריך 4.1.16, פ/2459/20.

הצעות דומות הוגשו על ידי חבר הכנסת אילטוב וקבוצת חברי כנסת בכנסת ה-18 (פ/3117/18), ובכנסת ה-20 על ידי חבר הכנסת איתן ברושי וקבוצת חברי כנסת (פ/1544/20).

  • רקע

במהלך השנים האחרונות מתנהל ברחבי העולם ובעיקר במדינות המפותחות דיון ער סביב שאלת התחממות העולם הקרויה 'אפקט החממה'. מדינות רבות נרתמות למהלך משותף שתכליתו צמצום הזיהום במגוון אמצעים, כאשר אחד המרכזיים שבהם הוא מעבר מייצור אנרגיה מחומרים מזהמים כנפט ופחם לייצור אנרגיה מאנרגיות מתחדשות המופקות באופן שאינו מזהם את הסביבה. שני האירועים המשמעותיים בתהליך זה הן ועידת קופנהגן 2009 וועידת פריז 2015 בה הוגדרו מטרות אוניברסליות ופעולות שכל אחת מן המדינות המשתתפות צריכה לנקוט.

מלבד זאת, גורם נוסף מניע את העולם הרחב לחפש מקורות אנרגיה חדשים ובלתי מתכלים. המקורות המרכזיים מהם מייצרים אנרגיה כיום, נפט ופחם, עתידים לאזול מהעולם במהלך עשרות השנים הקרובות, ובנוסף לכך העתודות שלהם נמצאות בקרב מדינות ספורות בלבד מה שגורם לכך שיתר המדינות נהפכות לתלויות בהן באופן מוחלט עד שיאזלו המאגרים לחלוטין. בשביל להקדים תרופה למכה, מעודדות מדינות רבות בעולם פיתוח של אנרגיות מתחדשות כבר כיום ובכך למנוע מצב בו לפתע פוסק הזרם.

תנועה כלל עולמית זו לא פסחה על מדינת ישראל, ולאורך השנים התקבלו אף החלטות ממשלה בדבר החלפת השימוש באנרגיה מתכלה באנרגיה מתחדשת. בשנת 2009 קיבלה ממשלת ישראל החלטה אסטרטגית לייצר 5% מהחשמל באמצעות אנרגיה מתחדשת עד 2014, 10% עד 2020, 13% עד 2025 ו-17% עד 2030. את היעד הראשון הנקוב מדינת ישראל לא הגשימה, שכן היא ייצרה בשנת 2014 רק 1.5% מהחשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות, דבר המעמידה בתחתית הטבלה בקרב מדינות הOECD. [1]

למרות הדחף להשוות תמיד בין מדינת ישראל למדינות העולם, יש לזכור שהשוואה זו לוקה בחסר מכיוון שלגבי מדינת ישראל מתקיימים מספר תנאים המייחדים את מצבה האנרגטי. ראשית, רבים מן הפיתוחים לייצור חשמל מאנרגיה מתחדשת כלל אינם רלוונטיים למדינת ישראל. אין במדינת ישראל נהרות עוצמתיים או רוחות יציבות דיין כדי להפיק מהן אנרגיה. למעשה, הנתיב האולטימטיבי למדינת ישראל לאור אקלימה הוא ייצור חשמל מאנרגיה סולארית[2]. בניגוד למערכות אחרות, לאופציה זו יש חיסרון משמעותי מכיוון שמטבע הדברים מערכת זו יכולה לייצר חשמל רק ביום. בצירוף העובדה שעד היום לא נמצאה דרך שתהיה כדאית מבחינה כלכלית לאגור חשמל[3], לא ניתן יהיה להשתמש בחשמל שיופק מטכנולוגיה זו בשעות הלילה. המסקנה המעשית היא, שבכל מקרה עדיין יש לשמור על מערכות ייצור אנרגיה חלופיות לצד מערכות חשמל אלו שיספקו חשמל בשעות החשיכה[4].

לצד הבעיות הייחודיות, יש לציין שלמדינת ישראל גם אינטרסים ייחודיים לפתח ולעודד ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות. המדינות המרכזיות שמייצאות כיום אנרגיות מתכלות הינן אויבות במוצהר של מדינת ישראל, ועל כן יש למדינת ישראל עניין להקטין ככל הניתן את התלות בהן מבחינה אנרגטית. נוסף על כך, ייצור אנרגיה מתחדשת במדינת ישראל מתמקד כאמור באנרגיה סולארית, המתאים במיוחד למדבריות כמו הנגב. פיתוח אפיק זה עשוי לעודד את הכלכלה בפריפריה ולייצר משרות ומקורות הכנסה חשובים לתושבי הדרום.

כיום, הדרך בה מתנהל ייצור אנרגיות פרטיות הוא שחברת החשמל קובעת מכסות ותעריפים מובטחים למשך עשרים שנה, ומציעה אותם כמכרז ליזמים פרטיים ולאחר מכן קונה את כל החשמל שהם מייצרים. מטרתה של שיטה זו היא להבטיח את כדאיות השקעות היזמים, ולכן התעריף מחושב על פי העלות של הטכנולוגיות השונות ולא על פי תועלתן הכוללת למשק הישראלי (הרחבה על שיטות התמחור השונות ראה להלן).

מכיוון שמדובר בסוגיה השייכת למרחב הציבורי באופן מובהק, מוסכם שעצם המדיניות של תכנון השוק באופן מרוכז באמצעות חברת החשמל וקביעת יעדים לאומיים הינו מוצדק. אלא, שניתן להתלבט מהי הדרך היעילה ביותר לנהל תהליך זה, והאם המחירים הנדרשים למען מימוש מטרה חשובה זו הינם משתלמים.


השפעה תקציבית: אף על פי שאין חולק על החשיבות האסטרטגית בצרכים הסביבתיים, הכלכליים והביטחוניים ניתן להתלבט האם ההשקעה התקציבית הנדרשת לטובת רפורמה כה משמעותית עד 2020 מצדיקה את עצמה.

בכנס שסיכם את עבודתה של הועדה הבין משרדית שקבעה יעדי הפחתת פליטת גז חממה ושנערך ב14 ליולי 2015, הציגו נציגי משרד האוצר וחברת החשמל נתון מעניין שהפתיע רבות את הנוכחים בכנס. הנציגים טענו שבשנתיים האחרונות לא חל גידול בצריכת החשמל במשק הישראלי בניגוד לציפיות (מסיבות שונות שאינן מענייננו כרגע) אך כן נפתחו גורמים נוספים המייצרים חשמל ושתוכננו מראש כמו תחנת הכוח דליה, ועל כן רזרבות החשמל במדינת ישראל הינן גבוהות מאוד - באיזור 130%, כאשר היעד שנקבע הוא רק 120%.[5] הצפי של הנציגים היה שרק באזור 2025-2023 ישובו רזרבות החשמל של מדינת ישראל לעמוד על 120%. יש להבין שהחזקת רזרבות חשמל עולות כסף רב, ועל כן המליצו הנציגים למתן את תהליך הכנסת טכנולוגיות חדשות כמו אנרגיה מתחדשת וקונגרציה בשנים הקרובות.[6]

לכך יש להוסיף את מגמת הירידה הדרסטית במחיר הייצור של אנרגיה סולארית. בשנים 2009-2015 ירדה עלות הייצור בהיקף של 85%, והיד עוד נטויה. למעשה, עלות הייצור כשלעצמו של חשמל מאנרגיה סולארית כיום הינו זול מעלות הפקת חשמל מאנרגיה פוסילית[7].

אולם, אם נתחשב במגמת הירידה הקבועה במחירים לעומת התעריף הקבוע לעשרים שנה שקובעת חברת החשמל, נקבל את המסקנה המתבקשת שמבחינה כלכלית מוטב למדינת ישראל להמתין עד שיתייצב מחירה של האנרגיה הסולארית. כפי שמציין דו"ח חטיבת המחקר של בנק ישראל, אף אם מדינת ישראל תשלים בבת אחת את הפער בין המצוי לרצוי בשנת 2015, היא תחסוך לעצמה כ1-2 מיליארד שקלים לשנה בעשרים השנה הקרובות בזכות העובדה שלא עמדה ביעדים שהגדירה לעצמה בזמן הרצוי.

נציין, שעל אף השינוי הדינאמי במחירי אנרגיה המתחדשת לא כדאי לקצר את משך חוזי ההתקשרות בין חברת החשמל ליזמים. דו"ח הועדה לבחינת התועלת הכלכלית של אנרגיות מתחדשות המליצה אף להאריכו לתקופה של עשרים וחמש שנה ואף למעלה מכך (בהתאם לאורך חייו של המתקן) על מנת להקטין את הסיכון ככל הניתן הן למשק הישראלי והן ליזמים[8]. מכל מקום, אם רוצים להשיג גם ודאות כלכלית וגם תעריף ריאלי, מומלץ לחכות עד שהמחירים יתייצבו.[9]


שיטת תמחור שונה הומלצה בשנת 2012 בדו"ח הועדה לבחינת התועלת הכלכלית של אנרגיות מתחדשות למשרד ראש הממשלה. עבודתם העיקרית של מחברי הדו"ח הייתה לגבש מתודולוגיה של חישוב התועלות למשק החשמל הישראלי משילוב אנרגיות מתחדשות ולאור זאת קביעת התעריפים המובטחים על ידי חברת החשמל על פי לשוק ולא על פי של הטכנולוגיות ליזמים כפי שנעשה כיום. הכותבים העריכו מהי העלות הכוללת של ייצור חשמל באופן אלטרנטיבי, והציעו שזה יהיה המחיר של ייצור מאנרגיה מתחדשת.

היכולת לחזות את התועלת הכלכלית למדינת ישראל היא מורכבת מאוד, מכיוון שהיא כוללת מרכיבים משוערים מאוד - עלות הדלקים, עלות הקמת תחנות כוח חלופיות, המרה לערך כלכלי של הפחתת זיהום הסביבה והביטחון האנרגטי של מדינת ישראל. על אף אי הוודאות הברורה, טוענים הכותבים שהמתודולוגיה המוצעת מהווה אומדן משוער קרוב מספיק על מנת לתגמל לפי תועלת. הם מציינים שיש למעבר זה מספר תועלות לשוק כמו עידוד פיתוח טכנולוגיות והפחתת רגולציה[10].

הבעיה עם דו"ח זה היא שהמחיר שהוצע בו הוא גבוה משמעותית ביחס לתעריפים שמוצעים כיום בידי חברת החשמל. מחברי הדו"ח, שחובר בשנת 2012, ממליצים על תעריף של 48-66 אגורות לקווט"ש[11] לפי מפתח תועלת לשוק, לעומת חברת החשמל שהציעה 93-126 אגורות לקווט"ש באותה עת לפי מפתח עלות ההשקעה. לעומת זאת, חברת החשמל מציעה כיום ליזמים 27-31 אגורות לקווט"ש בלבד לפי מפתח עלות, אם כי יש לציין שמן הסתם גם לפי השיטה שהציעו הכותבים המחיר ירד לאור הירידה הדרסטית של מחירי הדלק בעולם. פער זה ממחיש את אי היציבות בשוק לפי כל שיטת תמחור, ונראה שיש לבחון בזהירות האם כדאי לשנות את שיטת התמחור על אף התועלות הנלוות שמציינים הכותבים.


שיקול נוסף שיש להתחשב בו מבחינה כלכלית הוא עלויות החיבור של מתקני החשמל הפרטיים לרשת החשמל הארצית. לפי דבריה של נציגת רשות החשמל בכנס שהוזכר לעיל, בשנת 2014 חברת החשמל השקיעה כמיליארד שקלים בחיבור מתקני אנרגיה סולארית לרשת, כמעט כמו עלות הייצור של אנרגיה מתחדשת בשנה זו. הלכך, אף אם עלות הייצור כיום זהה לעלות הייצור הרגילה, הרי שהעלות הכוללת הינה גבוהה משמעותית.



  • פיזיבליות אכיפה

בגלל שהחוק תלוי כל כולו בפעולותיהם של משרדי הממשלה, לא תהיה בעיה משמעותית לאכוף אותו.

  • התאמה לערכי המדד

מבחינות רבות ההצעה תואמת את ערכי המדד מכיוון שהיא דואגת לשמירה על איכות הסביבה, מועילה לאינטרסים הביטחוניים של מדינת ישראל ולעתידה האנרגטי וכמו כן מחזקת את הפריפריה על ידי יצירת מקומות עבודה נוספים.

אף על פי כן, נראה שאין לקבל אותה מכיוון שהיא תקבע את מדינת ישראל למדיניות דוגמטית בתחום בו נדרשת גמישות רבה. החיפזון כידוע, הוא מן השטן, ומדינת ישראל עלולה לשלם כסף רב ומיותר בגין צריכת כמות רבה של אנרגיה מתחדשת בשלב מוקדם מדי. כפי שראינו, הן מבחינת רזרבות החשמל והן מבחינת עלות הייצור מוטב למדינת ישראל לחכות מספר שנים עד שתאיץ את השימוש באנרגיות מתחדשות, ובינתיים תאמץ אותן בקצב איטי ומדורג שיאפשר את פיתוחן של חברות קיימות ועידוד השקעות סבירות בתחום. הלכך, מוטב שהתחום יישאר בידיה של ממשלת ישראל שתוכל להגדיר יעדים לאור מגוון שיקולים ואין לקבוע בחקיקה שעליה לבצע תוכניות שאינן תואמות הערכות מצב עדכניות.

יש לציין שאין משמעה של המלצה זו לנוח על זרי הדפנה אלא יש להשקיע בשנים הקרובות את הכסף בתשתיות החיבור לרשת החשמל הארצית על מנת שכאשר יבשילו התנאים מדינת ישראל תוכל לסגור את הפער משאר העולם במהירות.

הלכך, מוטב לדחות את הצעת החוק ולהשאיר את תהליך הכנסת אנרגיות מתחדשות למשק בידי הממשלה וצוותי העבודה הבין-משרדיים הקיימים מזה זמן.



[1] ראה איורים 1-2 בדו"ח חטיבת המחקר של בנק ישראל, 'השימוש באנרגיות מתחדשות בישראל', 2015.


[2] אם כי ישנם תכנונים משניים להפיק אנרגיות מתחדשות גם מרוח ומביו-מסה, ראה בדו"ח לעיל.


[3] ישנו פרויקט הנקרא "אנרגיה שאובה בגלבוע", המתבסס על טכנולוגיה הקיימת למעלה מ-80 שנה לאגירת אנרגיה באמצעות שאיבת מים ממאגר גבוה למאגר נמוך. עלות הקמת מתקן כזה מגיעה ל-1.5 מיליארד ₪ והוא אוגר כ-300 מגה וואט. היקף הייצור הנדרש כולל רזרבות יחייב הקמת עשרות מתקנים כאלה, ובשלב זה לא משתלם להסתמך על הטכנולוגיה הזו במעבר לייצור אנרגיה סולארית.


[4] עובדה זו מפחיתה באופן משמעותי על כדאיות ייצור החשמל מאנרגיות מתחדשות כפי שהראה דו"ח הועדה לבחינת התועלת הכלכלית של אנרגיות מתחדשות, 2012, בעיקר תחת סעיף 5.4. מסקנת הוועדה היא ששילוב של מעל כמות של 800 MW נוספים (לכמות שהייתה מותקנת בעת כתיבת הדו"ח) תחסוך עלויות אפסיות למדינת ישראל מבחינה זו.


[5] רזרבות חשמל הן אחוז החשמל שמדינת ישראל יכולה לייצר מעבר לצריכת השיא. דהיינו אם צורכים מאה מגהוואט חשמל בשיא, אז הרזרבה היא 120 מגהוואט.


[6] קונגרציה - תהליך שמיועד להפחתת פליטת גזי חממה. הרעיון המרכזי הוא ניצול החום שנוצר מייצור חשמל לטובת מטרות אחרות.


[7] כך לפי דו"ח חטיבת המחקר של בנק ישראל.


[8] דו"ח הועדה לבחינת התועלת הכלכלית של אנרגיות מתחדשות, עמודים 50-51.


[9] יש לציין שהחלטת הממשלה משנת 2009 התקבלה בזמן בו הנחה המוצא הייתה שייצור חשמל מאנרגיה מתחדשת לעולם יישאר בלתי כלכלי לעומת ייצור קונבנציונאלי, ולכן אין טעם להמתין עד האצת שילוב האנרגיות המתחדשות בשוק. כאמור, הנחת מוצא זו הופרכה וכיום הייצור כשלעצמו הינו זול יותר.


[10] שם, עמוד 7-8.


[11] שם, עמוד 3.


Featured Posts

פוסטים אחרונים

  • RSS Social Icon
  • Facebook Social Icon
  • Twitter Social Icon
  • YouTube Social  Icon